El término del interés general se
acuña, en derecho administrativo, a aquello que, mínimamente, debe ser
garantizado por el Estado a favor de los ciudadanos. Así las cosas, este
interés prima sobre el interés particular, en razón de que no puede anteponerse
el derecho de un ciudadano ante el derecho de todos los demás. Es por esto que
en materia de derechos fundamentales, como el derecho al medio ambiente sano,
por ejemplo, siempre primará lo que beneficie a la mayoría, sobre lo que
beneficie a un ente físico o jurídico. No obstante esto, a la Administración
Pública le son reconocidas determinadas prerrogativas al actuar en interés de
la mayoría, siempre que, en cumplimiento al mencionado principio, se vulnere el
derecho de uno de los ciudadanos. A estos fines, el Estado deberá, a través de
sus órganos, restituir al ciudadano afectado en la forma que la ley lo prevea,
por la garantía de sus derechos.
Ocurre lo ya
mencionado en materia de expropiación forzosa. Esta figura consiste en la
disposición, por parte del Estado, de bienes propiedad de particulares, por
causas que atañen a la utilidad pública o al interés general. Se observa, en
consecuencia, que excepcionalmente, se reconoce al Estado la facultad de
vulnerar el derecho de propiedad de un ciudadano, atendiendo a causas de
interés social, siempre que justifique satisfactoriamente su actuación. Esta
restricción, por lo tanto, no podrá aplicarse por la simple voluntad de la
Administración Pública, sino que la misma deberá cumplir con los requisitos
señalados antes diversos órganos estatales, como se da con el pago de una justa
indemnización por el bien expropiado.
La limitación al
derecho de propiedad antes esbozada, si bien es permitida, no podrá ser
arbitraria. Por consiguiente, se hace necesaria la creación de un procedimiento
garantista para los propietarios de bienes muebles e inmuebles, a fin de evitar
la inminente vulneración a su derecho legítimamente adquirido. En tanto, en
muchos países, la consagración del Estado como garante del derecho de propiedad
de los particulares, justifica que el procedimiento a seguir para las
expropiaciones sea sumamente garantista. Esto, bajo el entendido de que debe
imperar el debido proceso de ley, aún se trate de un procedimiento
eminentemente administrativo.
Dentro de los
países que han consagrado de expropiación forzosa en su legislación, se
encuentran España y República Dominicana. Ambos Estados, de manera distinta,
regulan el procedimiento mediante sus respectivas normas sustantivas y
adjetivas. Para el caso español, la ley vigente fue promulgada en el año 1954,
la que mantiene su vigencia al día de hoy, con diversas modificaciones. Por su
parte, en República Dominicana el procedimiento se rige por una ley promulgada
en el año 1943, la cual también ha sufrido diversas modificaciones, aunque no
significativas. Ambas legislaciones se fundamentan en la necesidad de que prime
el interés público sobre el privado, y estatuyen sobre la forma en que deberá
proceder el propietario expropiado. Igualmente, fijan el procedimiento
necesario para la determinación del precio justo a pagar por la Administración
Pública, o quien funja como parte expropiante.
Tanto el
procedimiento de expropiación, como las consecuencias y garantías que otorgan
España y República Dominicana distan bastante. Por lo tanto, es necesario analizar la intervención de
los diversos órganos del Estado en cada país, a los fines de verificar qué
régimen es más eficiente. A estos fines, nos cuestionamos lo siguiente: ¿resulta necesaria la intervención de los tribunales en
la fijación del justiprecio? ¿Deben otorgarse
funciones especiales de expropiación a algún órgano de la Administración
Pública? ¿Acarrearía esto efectos positivos o negativos?
Comparación
La figura de la expropiación
forzosa ha sido definida de manera concisa y precisa por innumerables
doctrinarios. Para Eloy Lares Martínez, esta se define como una institución “de
derecho público en virtud de la cual la administración, con fines de utilidad
pública o social, adquiere coactivamente bienes pertenecientes a los
administrados, conforme al procedimiento determinado en las leyes y mediante el
pago de una justa indemnización”[1]. De
esto se deriva que si bien este procedimiento conlleva bienestar para la
población, también implica la vulneración de derechos para el administrado que
ha sido expropiado. Es por este motivo que se mantiene la declaratoria de
utilidad pública o interés social como requisito sine qua non para la aplicación del procedimiento de expropiación[2].
Así lo prevé la jurisprudencia española al establecer que “la ausencia de
declaración de utilidad pública o interés social determina la inexistencia de
la causa expropiandi”[3].
La figura de la
expropiación forzosa ha sido objeto de innumerables mutaciones a través del
tiempo. De hecho, al menos en República Dominicana, algunos aspectos que atañen
a la materia eran evaluados por el derecho privado, llevándose el tema ante los
tribunales más relacionados con el objeto expropiado[4],
obviando su más atinente relación con el derecho público, por tratarse de una
relación Estado-administrados. La postura asumida posteriormente, a la cual nos
adherimos, pretende que el procedimiento de expropiación sea manejado a través
del derecho administrativo. Es nuestro criterio que, más que tratarse de la
idoneidad de un órgano determinado para el conocimiento del caso concreto, debe
tratarse de la evaluación de la relación de que se trata. Esto, especialmente
porque es a través del derecho público que se permite al Estado la posibilidad
de adueñarse de lo que por derecho no le corresponde, atendiendo al motivo de
la primacía del interés general, el que debe ser norte para la Administración
Pública.
Habiendo
aclarado lo anterior, a continuación trataremos el tema de la expropiación
forzosa desde dos vertientes legales. El caso español y el dominicano, en
materia de expropiación forzosa, distan en muchos, por no decir todos los
aspectos. Basta con señalar que compararemos leyes que se contraen a una
diferencia de 151 artículos. La ley de expropiación forzosa dominicana, No.
344, y la ley de expropiación forzosa española constituyen esfuerzos
significativos de los legisladores de la época[5],
de dar solución a los conflictos derivados de la aplicación del procedimiento
correspondiente. Sin embargo, resulta necesaria la evaluación de ambos sistemas
a la fecha de hoy, con la finalidad de determinar si su aplicabilidad responde
a las principales necesidades de la población.
I.
Generalidades
A.
Legislación
vigente
1.
República
Dominicana
En
República Dominicana, la expropiación forzosa tiene su fundamento en la
Constitución dominicana y en una única ley adjetiva: ley No. 344, que establece
un procedimiento especial para las expropiaciones intentadas por el Estado, el
Distrito de Santo Domingo o las Comunes (Gaceta Oficial No. 5951, del 31 de
julio de 1943). Esta ley solo se compone de diecisiete artículos y ha sufrido
modificaciones, expresas y tácitas, por las siguientes normas: (1) ley No. 177,
del 19 de julio de 1971, (2) ley No. 700 del 31 de julio de 1974, (3) ley No. 262
del 25 de noviembre de 1975, (4) ley No. 163-01, que crea la provincia de Santo
Domingo, de fecha 2 de octubre de 2001, (5) ley No. 108-05, sobre Registro
Inmobiliario, (6) ley No. 13-07, sobre Procedimiento Administrativo (modificada
por la Ley No. 107-13) y (7) ley No. 176-07, del Distrito Nacional y los
municipios.
Ciertamente, la realidad histórica y
jurídica en la que fue promulgada la referida norma dista mucho de la actual.
Es por este motivo que la misma ha sufrido diversas modificaciones. No
obstante, su esencia se mantiene al día de hoy.
2.
España
En
España, por su parte, esta figura también ha sido consagrada
constitucionalmente, sin embargo, atendiendo a que dicho país se constituye en
un Estado regional[6],
por aplicación del artículo 2 de su Carta Magna[7],
cada región del mismo está en facultad de legislar, siempre con apego a las
normas generales previstas por la Constitución. Por consiguiente, se hizo
necesaria la promulgación de la ley de 16 de diciembre de 1954, sobre
expropiación forzosa, vigente a la fecha, con la finalidad de establecer y
unificar, en cierto sentido, los principios rectores y generales aplicables a
la materia de expropiación forzosa en dicho Estado[8]. Esta ley se compone de 128 artículos, además de las
disposiciones transitorias.
B.
Conceptualización
La
normativa dominicana, a pesar de que ha previsto la figura de la expropiación
forzosa y el procedimiento a seguir para estos fines, no ha otorgado una
definición formal a la misma. Sin embargo, como ya se explicó, su fundamento se
encuentra en la Constitución dominicana, en su artículo 51, párrafo I, que
establece lo siguiente:
“1)
Ninguna persona puede ser privada de su propiedad, sino por causa justificada
de utilidad pública o de interés social, previo pago de su justo valor,
determinado por acuerdo entre las partes o sentencia del tribunal competente,
de conformidad con lo establecido en la ley. En caso de declaratoria de Estado
de emergencia o de defensa, la indemnización podrá no ser previa”[9].
De
lo antes transcrito podría derivarse una definición de la expropiación forzosa,
entendiéndola como un procedimiento formal en que se limita el derecho a la
propiedad privada, por causas atendibles, como la prevalencia del interés
general sobre el particular, siempre que el Estado otorgue la justa
indemnización al ciudadano afectado. Por lo tanto, si bien con la expropiación
forzosa se está incumpliendo el mandato constitucional del artículo 51 del
texto sustantivo[10],
también, en razón de esta afectación, a dicha figura no se incurre de manera
arbitraria, sino que debe invocarse con estricto apego de lo previsto en el
texto legal correspondiente. De manera que “para privar a una persona de su
propiedad, la autoridad correspondiente debe hacerlo observando el debido
proceso de ley, consagrado en los artículos 68 y 69 de la Constitución dominicana,
y en el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos”[11].
En España, por su parte, a diferencia
del caso dominicano, sí existe una definición otorgada a la expropiación
forzosa. De hecho, el artículo primero de la ley del 16 de diciembre de 1954 sobre expropiación forzosa (en lo adelante,
LEF), ha definido esta figura como cualquier forma de “privación singular de la
propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos,
cualesquiera que fueren las personas o entidades a que pertenezcan, acordada
imperativamente, ya implique venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación
temporal o mera cesación de su ejercicio”.
Partiendo de la definición prevista en
cada país, y de algunas generalidades de sus normas, se pueden realizar las
siguientes puntualizaciones:
1.
En
cuanto a los sujetos intervinientes
Ambas
legislaciones coinciden en cuáles son los sujetos que podrán fungir como
expropiantes y expropiados. En cuanto a los expropiados, se refieren a los
propietarios o titulares de derechos sobre determinado bien[12],
pudiendo estos, inclusive, ser menores de edad o personas legalmente incapaces,
curadores o sus representantes, conforme al artículo 15 de la Ley 344. En el
caso español, asimismo, puede ser considerado propietario de un bien “a quien
con este carácter conste en registros públicos que produzcan presunción de
titularidad, o, en su defecto, a quien aparezca con tal carácter en registros
fiscales, o, finalmente, a quien lo sea pública y notoriamente”[13].
Por su parte, en cuanto al expropiante
se refiere, si bien coinciden ambas legislaciones en algunos aspectos, podemos
encontrar varias diferencias significativas:
El artículo 1 de la Ley No. 344,
establece que podrán proceder a la expropiación: (a) el Estado, (b) las
comunes y (c) el Distrito de Santo
Domingo[14],
“debidamente autorizado por el Poder Ejecutivo”. Por su parte, la LEF establece,
en su artículo segundo, numeral 1, que podrán proceder a la expropiación: (a) el Estado, (b) la Provincia o (c) el
Municipio, además de: (d) las
entidades y concesionarios a los que se reconozca esta condición[15] y
(e) cualquier persona natural o
jurídica en la que concurran los requisitos señalados por ley especial[16].
En este aspecto, la diferencia radica en
que mientras en República Dominicana se ha limitado la facultad de expropiación
al Estado, en España, cualquier entidad o persona física que se encuentre
facultada, podrá iniciar el procedimiento de expropiación. En todos los casos,
tanto en España como en República Dominicana, se requerirá previa declaración
de utilidad pública o de interés social por parte del Estado[17],
o previa autorización del Estado, según sea el caso. De esta forma, ambos
países han tratado de garantizar la seguridad jurídica de aquellos que detentan
la propiedad sobre un bien determinado.
A nuestro modo de ver las cosas, la
permisividad que existe en España de que el proceso pueda ser iniciado por
particulares podría irrumpir con el principio de seguridad jurídica reconocido
a los administrados. Esto, inclusive en el caso de que se requiera autorización
por parte del Estado, pues se estaría tergiversando el principio general de la
expropiación, tendente al beneficio de la mayoría. En consecuencia, surgiría la
interrogante de si podría, efectivamente, un ente físico o jurídico beneficiarse
del procedimiento, y en caso de que sea posible, a qué fines se permitiría. Al
efecto, reiteramos que “la institución de expropiación forzosa supone un
sistema de garantías tendentes a asegurar los patrimonios privados frente a las
intromisiones del poder público fundamentadas en apreciaciones de conveniencia
o necesidad pública o interés social…”[18].
No obstante lo antedicho, existiría la
posibilidad antedicha, también en nuestro país. De hecho, la jurisprudencia
dominicana ha permitido, excepcionalmente, que la expropiación sea realizada
por un particular, cuando esto sea requerido por el interés social. Al efecto,
la Suprema Corte de Justicia de la República Dominicana, en una sentencia
estableció que la expropiación “no
se limita a los casos en que el Estado necesita por sí mismo los bienes que
toma, sino que se extiende al caso en que deban pasar al patrimonio de otras
personas, si es requerido por el interés social”[19].
2.
En
cuanto al objeto de expropiación
Tanto
en el caso dominicano, como en el caso español, se ha dejado abierto lo
referente al objeto a expropiar por parte del Estado o persona debidamente
autorizada. No obstante esto, en la legislación española se trata con más
claridad el tema, indicando que se podrán expropiar “la propiedad privada o
derechos o intereses patrimoniales legítimos”[20].
En cambio, en la legislación dominicana solo se hace referencia “una propiedad
cualquiera”, lo que podría traer ambigüedad al tema. De todas formas, a nuestro
juicio, a pesar de que esta adición no ha sido prevista expresamente en la
legislación dominicana, se da cabida a interpretar la norma como tal, en razón
del artículo 3, literal c), que define, entre las enunciaciones de la instancia
en solicitud de fijación de justiprecio, se indicará: “una descripción
detallada de la propiedad que deba ser apropiada con indicación del lugar donde
se encuentren y si se tratare de un inmueble, con indicación de la común…”.
En otro tenor, en el caso español también
debe analizarse lo referente a aquellos casos en que el Estado o la persona
autorizada solo necesiten ocupar una parte de una “finca rústica o urbana”. Si
esta expropiación parcial le resulta antieconómica al propietario, el mismo
podrá solicitar a la administración que la expropiación comprenda la totalidad
del predio, lo que deberá decidirse en el plazo de 10 días. La resolución
emitida será susceptible de recurso de alzada[21]. Con
esta consagración se está otorgando una garantía suficiente para el
administrado que se vea afectado del proceso de expropiación, reconociéndole su
derecho a la libre disposición del bien de su propiedad.
Esta posibilidad no ha sido prevista por
la normativa vigente en República Dominicana. Sin embargo, en cierto modo se
trata de suplir esta situación con la modificación de la ley 344 por la ley de
registro inmobiliario, al establecer en la parte in fine del artículo 2, la necesidad de subdivisión del inmueble que
parcialmente se expropia[22].
Si bien con esta consagración legal se está garantizando, en cierto sentido, la
vigencia del derecho de la parte expropiada, también puede darse el caso de que
el ciudadano no desee mantener el bien inmueble de su propiedad con una
diferencia del área que inicialmente adquirió, lo que irrumpe con su derecho de
libre disposición del bien de su propiedad[23].
Por consiguiente, resultaría beneficiosa la consagración de un procedimiento
parecido al existente en España.
3.
En
cuanto a las causas y consecuencias de la expropiación
Las
legislaciones española y dominicana han determinado que las únicas causas de
expropiación son la declaratoria de utilidad pública y el interés social, bajo
las previsiones descritas en párrafos anteriores. Sin embargo, en cuanto a las
consecuencias de esta figura, procede realizar algunas distinciones:
·
Consecuencias
para los sujetos
La
legislación española, en su artículo primero, da paso a que la expropiación
pueda darse por causas distintas de la venta, como son: “la permuta, el censo,
el arrendamiento, la ocupación temporal o la cesación de su ejercicio”. Esta
consagración nos lleva a considerar que en lugar de otorgar un precio, bien
podría la Administración Pública llegar a un acuerdo mediante la entrega de
otro bien, por ejemplo[24]. Esto
no ha sido previsto por la norma que analizamos, en el caso dominicano. Sin
embargo, del análisis de otras normativas, verificamos que la Ley No. 202-06,
Sectorial de Áreas Protegidas, prevé que “[el Ministerio] de Medio Ambiente y
Recursos Naturales queda facultad[o] para efectuar, a nombre del Estado y
previa autorización del Poder ejecutivo, la compra directa o permuta de
terrenos a particulares para cumplir con los fines de la presente ley”[25].
En otro orden, la legislación dominicana
ha establecido que al propietario expropiado se otorgará una indemnización
justa previa[26],
lo que también ha sido previsto en la LEF[27],
bajo las disposiciones antes descritas. Esta consagración cumple con la técnica de conversión de derechos
reconocida por García de Enterría, por convertirse el bien expropiado “en su
valor económico”[28].
Por su parte, y en adición a esta indemnización, en el caso español, el
expropiante deberá abonar al expropiado, además del justo precio, “un 5% [del
justo precio] como premio de afección”[29],
con lo que se otorga más garantías al ciudadano.
En otro orden de ideas, también
encontramos una diferencia en el caso de la no necesidad, o imposibilidad, del
pago previo a la entrega del bien. La Constitución dominicana, en la parte in
fine del artículo 51, numeral 1, indica que “en caso de declaratoria de Estado
de emergencia o de defensa, la indemnización podrá no ser previa”, y al efecto,
el artículo 13 de la Ley No. 344, modificado por la ley No. 700, esclarece que:
esto se hará “una vez que se haya depositado en la Tesorería Nacional, en una
cuenta especial… el valor ofrecido por el expropiante, a reservas de discutir
este valor por ante los tribunales competentes”. La LEF ha establecido algo
similar en su normativa, indicando en su artículo 50, que en estos casos “se
consignará el justiprecio por la cantidad que sea objeto de discordia en la
Caja General de Depósitos, a disposición de la autoridad o tribunal
competente”.
·
Consecuencias
para el objeto expropiado
En el caso español, el objeto expropiado
será objeto de mutaciones, pues de conformidad con el artículo octavo de su
norma, “la cosa expropiada se adquirirá libre de cargas. Sin embargo, podrá
conservarse algún derecho real…si resultase compatible con el nuevo destino que
haya que darse al mismo y existiera acuerdo entre el expropiante y el titular
del derecho”. En el caso dominicano, la ley omite referirse a este aspecto,
pero a nuestro juicio, operaría de igual manera, por aplicación combinada del
artículo 51 de la Carta Magna y las previsiones del Reglamento de Registro de
Títulos, No. 2669-2009, siempre que se desinterese al acreedor inscrito.
II.
Procedimiento
de expropiación
En
resumen, el procedimiento de expropiación de España y República Dominicana, sin
inconvenientes, es el siguiente:
Gráfico
I
Fuente:
elaboración propia
El articulado de la Ley No. 344 (desde
el 2 al 12) solo establece de manera precisa el procedimiento de expropiación
en el caso de que no se llegue a un acuerdo sobre el valor de la propiedad. Por
demás, solo los artículos 1 y del 13 al 15 se refieren al procedimiento de
forma genérica. En ese sentido, en caso de que se llegue a un acuerdo en cuanto
al justo valor del bien a expropiar, solo se requerirá la declaratoria de
utilidad pública[30]
y el pago del justiprecio, como se observa en el gráfico I. Este procedimiento
estará exento del pago de impuestos y honorarios[31]. En
el caso de inmuebles registrados, para fines de inscribir en el libro de
registro complementario la declaratoria de utilidad pública, el interesado solo
deberá depositar la copia certificada del decreto o ley donde se indique
correctamente el inmueble y el propietario del mismo[32].
La legislación omite referirse al plazo en que deberá realizarse el correspondiente
pago y a las medidas de publicidad que debe cumplir la expropiante y los
terceros[33],
y en cuanto a los recursos procedentes, se nos remite a los recursos
jurisdiccionales y administrativos ordinarios, dependiendo del caso[34].
En España la situación es distinta. En
primer lugar, la Administración Pública o persona autorizada que promueve la
expropiación deberá obtener la declaratoria de utilidad pública, conforme al
procedimiento que corresponda según el tipo de expropiación[35].
Sin embargo, el expediente de expropiación no se entiende iniciado en este
momento, sino que se requerirá que se firme un acuerdo de necesidad de
expropiación[36],
que será publicado en “uno de los diarios de mayor circulación de la provincia…
[o] en el Boletín Oficial del Estado, en caso de que sea el Estado el que
inicie el expediente”[37].
Asimismo, se prevé la necesidad de notificación individual a “cuantas personas
aparezcan como interesadas en el procedimiento expropiatorio, si bien en la
exclusiva parte que pueda afectarlas”[38].
El aludido acuerdo podrá ser
objeto de recurso de alzada, ante el ministerio correspondiente, dentro de los
diez días posteriores a la notificación o publicación del mismo, y podrá ser interpuesto
por los interesados en el procedimiento. El ministerio apoderado deberá dar
respuesta en el plazo de 20 días[39].
Una vez el acuerdo sea firme, las partes
se pondrán de acuerdo con relación al precio a pagar por el bien expropiado. A
estos fines, la Administración requerirá al propietario que presente hoja de
aprecio, en la que se concrete el valor que estimen conveniente, valoración que
deberá ser motivada. En caso de que este avalúo sea aceptado, el precio se
entenderá determinado[40]. Posteriormente,
de conformidad con el artículo 48 de la Ley, se deberá realizar el pago en un
plazo máximo de seis meses. Este pago estará exento del pago de impuestos y
gastos, y el expropiante podrá, de inmediato, ocupar el bien, dándose por
culminado el procedimiento.
A.
Caso
en que no hay acuerdo
En
caso de que no exista acuerdo en cuanto al justo valor del bien expropiado, tanto
en República Dominicana, como en España, se ha previsto otro procedimiento ante
las autoridades competentes. A continuación el detalle:
Gráfico
II
Fuente:
elaboración propia
Como se observa en el Gráfico II, también
el procedimiento cuando no existe acuerdo se diferencia bastante en ambos
países. Por un lado, en el caso dominicano se deberá apoderar al juzgado de
primera instancia competente[41],
quien, luego de escuchar los peritos propuestos por cada parte, de analizar las
pruebas documentales aportadas para el conocimiento del caso y de celebrar las
medidas de instrucción que entendiere convenientes, procederá a emitir su
decisión con relación al justo valor que debe otorgarle al inmueble.
En cambio, en España el procedimiento es
más sucinto, pues la parte expropiada está en facultad de someter su propuesta
de justiprecio, el que podrá ser refrendado con la propuesta realizada por la
parte expropiante. La LEF también establece un procedimiento para determinar el
justo precio en aquellos casos que no existen normas de valoración, lo que no
se ha previsto en el caso dominicano.
B.
Obligaciones
y garantías del expropiante
En
caso de que la parte expropiante no cumpla con el pago del precio debido al
propietario, o que no haya utilizado el bien para los fines previstos, dicha
parte ha sido afectada de obligaciones. En el primero de los casos, la
legislación española ha indicado que en caso de retardo en el pago del precio
en el período de los seis meses previsto por la norma, dicha suma “devengará el
interés legal correspondiente a favor del expropiado, hasta que se proceda a su
pago y desde el momento en que hayan transcurrido los seis meses…”[42]. Igualmente,
se podrá dar lugar al pago de indemnizaciones a favor del propietario, cuando
la Administración incurra en una de las siguientes faltas:[43]
a) Cuando
por grandes razones de orden o seguridad públicos, hubiese que destruir o
requisar bienes o derechos sin las formalidades que exige la ley.
b) Lesiones
causadas por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
En República Dominicana solo se ha
previsto el caso en que el Estado no realizare el propósito para el cual se
expropió el bien. En estos casos, al momento de enajenar la propiedad, “se hará
en la Gaceta Oficial un aviso de tal propósito. Los propietarios,
personalmente, tendrán el derecho de readquirir la propiedad de que se trate en
el mismo precio de la expropiación”[44].
En el caso de las garantías, en ambos
países se prevé la posibilidad de acudir ante los tribunales para los reclamos
referentes al pago del justo precio, con las diferencias previstas
anteriormente.
C.
Procedimientos
especiales de expropiación
A
modo de referencia, cabe destacar que en la legislación española se han
previsto varios procedimientos especiales de expropiación, los cuales no se
consagran en la República Dominicana. A continuación su enumeración:
1. Expropiación
por zonas o grupos de bienes (artículos 59-70). Aplica cuando la Administración
tenga que expropiar grandes zonas territoriales.
2. Expropiación
por incumplimiento de la función social de la propiedad (artículos 71-75).
Aplica cuando se declara de interés social un bien.
3. Expropiación
de bienes de valor artístico, histórico y arqueológico (artículos 76-84). Aplica sobre bienes
muebles o inmuebles de este tipo.
4. Expropiación
por entidades locales o por razón de urbanismo (artículo 85). Aplica para estos
casos.
5. Expropiación
que dé lugar a traslado de poblaciones (artículos 86-96). Aplica cuando se
expropien tierras que sirvan de base principal o de sustento a todas o la mayor
parte de las familias de un municipio o de una entidad local menor.
6. Expropiación
por causa de colonización o de obras públicas (artículos 97-98). Ambas se
regularán por su legislación especial.
7. Expropiación
por razones de defensa nacional y seguridad del Estado (artículos 100-107).
Aplica para los inmuebles situados en la zona militar de costas y fronteras, o
de cualquier otro tipo, por motivos de defensa nacional y seguridad del Estado.
Recomendaciones
La
legislación dominicana vigente en materia de expropiación ha sido revisada unas
pocas veces desde su promulgación, y en dichas revisiones no ha sido
modificada de manera contundente o significativa. Esta situación ha provocado
que en la actualidad nos encontremos en un atraso apremiante frente a
legislaciones homólogas. Por ejemplo, analizamos el caso español, donde existe
una legislación que matiza todos los elementos necesarios para que el Estado, o
un ente autorizado, se apropien de un bien propiedad de un particular, con la
intervención de órganos estatales creados para hacer cumplir la norma. Sin
embargo, determinamos que esta intervención estatal es uno de los aspectos que
crea más desbalance entre las partes intervinientes en el procedimiento. Esto
así, pues también la regulación excesiva puede dar paso a la arbitrariedad, más
aún, en sistemas como el nuestro.
El
hecho de que para proceder a la determinación del justiprecio deba intervenir,
únicamente, un órgano judicial al que se le impone la evaluación de valuaciones
privadas, y no de valuaciones generadas por un órgano estatal competente, genera
un gran desincentivo para la población. Esto ocurre, especialmente, en razón de
que no se garantiza, con las predichas valoraciones, que el precio justo haya
sido evaluado objetivamente. De hecho, bien podría darse el caso, bajo el régimen
actual, de que el ciudadano presente una tasación con un monto exuberante, y
que por su parte, el Estado, en aras de pagar lo menos posible, presente una
tasación por un monto ínfimo. Dejar a la autoridad del juez, por simple
apreciación, la fijación de esa justa indemnización, acarrea uno de los mayores
inconvenientes del sistema.
Igualmente,
la falta de regulación de algunos de los temas primordiales para el
procedimiento a seguir, constituye uno de los principales fallos de la norma
vigente en la República Dominicana. Visto esto, se hace necesaria la aplicación
de un sistema adecuado a la sociedad actual, donde se ubiquen en el mismo campo
de juego las prerrogativas del propietario y de la Administración Pública,
principalmente desde la perspectiva del derecho a la información,
constitucionalmente consagrado y garantizado. En este orden de ideas, fueron
estudiados los aspectos principales de la legislación española, determinando
que no todos sus parámetros de ejecución resultan funcionales para la realidad
dominicana, en razón de que en muchos casos, podrían generarse iguales, si no
mayores desincentivos. Esto provocaría que no sea solucionado el problema
analizado, que es lo que pretendemos.
Por
consiguiente, se requiere de una reestructuración del sistema, limitando la
intervención estatal a aquellas situaciones que no pueden ser resueltas por las
partes. En este sentido, solo algunos elementos de la Ley de Expropiación
Forzosa española deben ser aplicados a nuestra legislación. De manera que
deberán incluirse elementos que puedan garantizar la situación de
desinformación que en la actualidad enfrenta el ciudadano. Asimismo, no debe
permitirse la intervención de ningún órgano administrativo para la determinación
del precio justo, pero sí deberá acudirse ante los órganos jurisdiccionales
cuando así lo amerite la situación.
Con
las propuestas otorgadas al tema, no puede pretenderse dar solución a los
problemas que presenta el proceso vigente en la República Dominicana. No
obstante esto, sí nos sirve como punto de partida para exigir el deber ser en lo relativo a su correcto
manejo.
[1]
Eloy Lares Martínez, “Manual de Derecho Administrativo”, décima segunda
edición, Caracas, 2001, pp. 607-608. Citado por Academia de Ciencias Políticas
y Sociales, “La expropiación por causa de utilidad pública o social”, p. 1. Disponible
en: http://acienpol.org.ve/cmacienpol/Resources/ArchivosCIJ/0001.pdf
[2]
Al efecto, el artículo 21, numeral 2) de la Convención Americana de Derechos
Humanos, que forma parte de nuestro ordenamiento jurídico, establece que
“ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de
indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en
los casos y según las formas establecidas por la ley”.
[3]
D. José Antonio Domínguez Luis, Tribunal Supremo, Sala de lo
contencioso-administrativo, Doctrina
jurisprudencial sobre expropiación forzosa: 2009-2012. Sentencia del 25 de
mayo de 2011 (RC 3845/2007).
[4]
Por ejemplo, tratándose de inmuebles registrados,
debía tramitarse cualquier solicitud por ante el Tribunal Superior de Tierras.
[5]
1943 y 1954, respectivamente.
[6]
Para Eduardo Jorge Prats: “el Estado regional (llamado también Estado
autonómico o Estado de las autonomías) se sitúa en una posición intermedia entre
el Estado unitario clásico y el Estado federal… se caracteriza por el
reconocimiento de una real autonomía política en beneficio de las entidades
regionales, en especial de un poder normativo autónomo, que toma en cuenta las
especificidades étnicas, culturales, lingüísticas y religiosas, lo que lo
acerca al Estado federal”. Eduardo Jorge Prats, Derecho Constitucional, Vol. II., Ed. Gaceta Judicial, Santo
Domingo, R. D., 2005, p. 804.
[7]
Este artículo establece, en su parte in fine: “…reconoce y garantiza el derecho
a la autonomía de las (…) regiones que la integran…”.
[8]
Al respecto, en el Boletín Oficial del Estado (B. O. E.), se establece que “…la
Ley de Expropiación Forzosa no puede ser, desde luego, la base normativa en que
se integren todos los preceptos jurídicos rectores a este respecto, pero sí, al
menos, una norma que puede muy bien recoger una serie de supuestos realmente
importantes, en los que, al margen de un estrecho dogmatismo académico, cabe
apreciar siempre el mismo fenómeno de lesión de un interés patrimonial
privado…”. Texto Consolidado de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de
diciembre de 1954, hasta su última modificación, del 28 de diciembre de 2012.
[9]
El homólogo a este artículo, en la Constitución Española, es el No. 33, que
establece en su numeral 3: “nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos
sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la
correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto en las leyes”.
[10]
Artículo 51.- Derecho de propiedad. El estado reconoce y garantiza el derecho
de propiedad (…). Toda persona tiene derecho al goce, disfrute y disposición de
sus bienes.
[11]
Sentencia No. TC/0127/13, dictada por el Tribunal Constitucional de la
República Dominicana, en fecha 2 de agosto de 2013. Recuperada en fecha 18 de
abril de 2015, en la siguiente página web: http://www.tribunalconstitucional.gob.do/sites/default/files/documentos/Sentencia%20TC%200127-13%20C.pdf
[Asimismo, para Marienhoff, “una expropiación sin indemnización o sin adecuada
indemnización no sería otra cosa que una confiscación, y de allí derivaría su
antijuridicidad”]. Miguel Marienhoff, Tratado
de Derecho Administrativo, Tomo IV, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1973, p.
233.
[12]
Esto se deriva de la lectura de los artículos 3 y 6 de la Ley No. 344.
[13]
Artículo tercero de la LEF
[14]
Hoy Distrito Nacional.
[15]
Artículo segundo, numeral 2 de la LEF.
[16]
Artículo segundo, numeral 3 de la LEF.
[17]
Artículo noveno de la LEF. [Declaratoria que podrá ser entendida
implícitamente, en relación con la expropiación de inmuebles, en planes de
obras y servicios del Estado, provincia y municipio]. Artículo décimo.
[18]
STC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 6, cit. Por la sentencia del Tribunal
Constitucional español No. 48/2005, de fecha 3 de marzo de 2005.
[19] Suprema Corte de Justicia de la República Dominicana. Boletín Judicial No. 730. Año 2548º. Disponible
en: http://enj.org/wiki/index.php5?title=Expropiaci%C3%B3n
[20]
Artículo primero de la LEF.
[21]
Artículo 23 de la LEF.
[22]
Expresamente, dicho artículo consagra: “… En caso de que la expropiación afecte
una parte del inmueble se debe acompañar a la instancia, el plano de
subdivisión correspondiente donde se determine e identifique la parte
expropiada; dicho plano debe ser aprobado por la Dirección Regional de Mensuras
Catastrales y la parcela resultante no se registrará en la oficina de Registro
de Títulos hasta tanto el juez interviniente no ordene su registro…”.
[23]
Contrario a lo previsto en nuestra Carta Magna.
[24]
Al efecto, la sentencia de fecha 7 de noviembre de 2011 (RC 61/2010),
estableció que “la ausencia de consignación presupuestaria no es causa de
nulidad del expediente…”, donde estatuyó sobre la posibilidad de “llegar a un
acuerdo con la expropiada para el pago del justiprecio mediante la permuta de
terrenos…”. Domínguez Luis, José.
[25]
Subrayado nuestro. Artículo 31 de dicha ley. [De esto derivamos el
reconocimiento de otros medios de pago de la justa indemnización, lo que podría
hacerse extensivo a otras materias].
[26]
Artículo 1 de la Ley No. 344.
[27]
Artículo primero de la LEF.
[28]
Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo, Tomo II, Madrid, Ed. Civitas, S.
A., 1990, pp. 250 ss.
[29]
Artículo 47 de la LEF.
[30]
Que puede ser realizada por decreto o por ley.
[31]
Artículo 16 Ley 344.
[32]
Artículo Octavo, numeral 43 de la Resolución No. 19-0312, emitida por la
Dirección Nacional de Registro de Títulos. [Al efecto, diversas oficinas de
Registro de Títulos se han pronunciado estableciendo que quien tiene calidad
para solicitar esta inscripción es el Estado Dominicano. No se trata de un
criterio uniforme].
[33]
Sin embargo, por aplicación del artículo 69, numeral 9) de nuestra Carta Magna,
y del principio de publicidad de las normas, de los procedimientos y del entero
quehacer administrativo, consagrado en el artículo 3 de la Ley 107-13, esta
publicidad resulta necesaria.
[34] En razón de la derogación del
artículo 16 de la Ley 344.
[35]
Pudiendo ser por ley, o determinada implícitamente, conforme fue indicado en el
Capítulo I.
[36]
Acuerdo que, de conformidad con el artículo 21 de la ley, “inicia el expediente
expropiatorio”.
[37]
Artículo dieciocho de la Ley. Con esta publicación, cualquier persona podrá
darse por enterada del proceso, pudiendo oponerse al mismo, o solicitar la
corrección de datos en la publicación realizada. (artículo diecinueve).
[38]
Artículo 21, numeral 3 de la Ley.
[39]
Artículo 22 de la Ley.
[40]
Artículos 29 y 30 de la Ley.
[41]
Antes de la promulgación de la Ley No. 13-07, sobre Procedimiento
Administrativo, esta competencia se determinaba dependiendo del bien
expropiado. En caso de que se tratase de un inmueble registrado, la competencia
era retenida por el Tribunal Superior de Tierras. Sin embargo, la referida ley
estableció en el párrafo de su artículo 1, que “El Tribunal Contencioso
Tributario y Administrativo tendrá competencia además para conocer: … (c) los
procedimientos relativos a la expropiación forzosa por causa de utilidad
pública o de interés social”.
[42]
Artículo 57 de la LEF.
[43]
Artículos 120 a 123 de la LEF.
[44]
Artículo 13 Ley 344.
