La necesidad de que existan normas que
regulen el procedimiento administrativo es inminente, toda vez que deben
establecerse los lineamientos que deberán ser llevados a cabo por los
administrados en cada actuación frente a la Administración Pública. Si bien por
la pluralidad de procedimientos, resulta casi imposible codificar las normas
administrativas, existen otras formas que podrían ser tomadas en cuenta a la
hora de regular esta rama del derecho público.[1] Esto se
debe a la gran cantidad de sectores que se encuentran regulados por el Derecho
Administrativo, lo que impediría compactarlo en un solo texto.
Para Jesús González, la creación de una
Ley de Procedimiento Administrativo sería lo más conveniente cuando se pretendan
regular mediante reglamentos los diferentes sectores de la Administración
Pública, estableciendo sus respectivas particularidades. En este sentido, en la
Ley podrían abarcarse los aspectos generales, formalizados y no formalizados, que
pudieren aplicarse a cada sector indistintamente. Tal es el caso, por ejemplo,
de la Ley de Procedimiento Administrativo de la República Dominicana, No. 13-07,
promulgada en fecha 17 de enero del año 2007. A pesar de los esfuerzos, la
referida ley no llena la mayoría de aspectos que necesitan ser regulados en
este sentido, razón por la que cada ley sectorial se ha encargado de regular
por separado las particularidades de cada uno, e inclusive la potestad
sancionadora que se le otorga o no a cada órgano regulador.
Algo que sí planteó un avance la Ley
13-07, fue en lo relativo a los recursos a interponer por la actuación
administrativa, reconociendo en el artículo 4 que el administrado posee la
facultad de actuar o no por la vía administrativa antes de acudir a la vía
jurisdiccional (lo que hasta la fecha se consideraba obligatorio)[2]. En
definitiva, y citando la opinión del Dr. Olivo Rodríguez Huertas y el Dr.
Eduardo Jorge Prats, en República Dominicana es necesaria la regulación del
sector administrativo, mediante una Ley que regule el procedimiento
administrativo y Contencioso administrativo[3], con lo
cual concordamos profundamente.
La referencia a los recursos ante la Administración
Pública nos lleva necesariamente a la discusión con relación a la “reforma en
perjuicio” que ha sido estudiada tanto en el sector del Derecho Administrativo,
como en el del Derecho Procesal. La “Reforma en Perjuicio” o “Reformatio in
Peius” se refiere a reformar una decisión, afectando o empeorando la situación
del apelante en la decisión recurrida.[4] Esto
quiere decir que si el afectado decide recurrir en apelación la decisión de un
tribunal de primer grado, el tribunal de segundo grado no podrá falla
colocándolo en una situación peor. A pesar de que existen ciertas diferencias
entre el Procedimiento Sancionador Penal y el Procedimiento Administrativo
Sancionador, existen puntos en que ambos convergen, y este debería ser uno de
ellos.
Según Fraga Pittaluga, en el procedimiento
administrativo sancionador se deben cubrir algunas garantías fundamentales,
como: a) derecho a la defensa; b) derecho a la promoción de pruebas; c) derecho
a la interdicción de pruebas ilegítimas; d) derecho a la formación del
expediente y a su consulta; e) derecho a la notificación; f) derecho a la
motivación; g) derecho al doble grado; h) derecho a la presunción de inocencia;
e i) derecho a no auto inculparse. Tomando en cuenta esto, resultaría una
disyuntiva establecer que el superior jerárquico del órgano que emitió la
decisión, pueda empeorar la situación del recurrente, o pueda ampliar el radio
de actuación de la decisión del primer órgano. En República Dominicana, aún no
existe disposición legal al respecto en materia administrativa, pero ciñéndonos
al artículo 69, literal 9 de la Constitución Dominicana, Toda decisión puede ser recurrida de conformidad con la ley. El Tribunal
superior no podrá agravar la sanción interpuesta cuando solo la persona
condenada recurra la sentencia. La pregunta sería si esta disposición
constitucional debe aplicarse igualmente a lo relativo a los recursos ante los
órganos de la Administración Pública.
La doctrina se ha separado entre quienes
defienden la prohibición de la reforma en perjuicio, y los que no. Quienes rechazan
apoyan esta prohibición, se fundamentan en que: 1) la administración tiene el
deber de resolver todo lo planteado; 2) la ley no establece un límite; 3) el
procedimiento administrativo es distinto del derecho procesal y 4) el interés
general persiste ante las garantías del administrado.[5] Esta postura
carece de base en los países que no contemplan nada al respecto, pues la
actuación oficiosa de la administración pública en este sentido, perjudicando las
garantías de un administrado por el interés general o simplemente porque debe
encargarse de resolver lo planteado, generaría un caos en la Administración
Pública. Además, las garantías de los administrados priman sobre cualquier
interés, a fin de evitar dejar al administrado en estado de indefensión, lo que
ha sido fundamentado por la parte de la doctrina que apoya la prohibición.
Para Fraga Pittaluga, opinión a la que nos
adherimos, la reforma en perjuicio no es admisible en derecho administrativo. Pues,
en primer lugar, afecta los derechos reconocidos a los administrados, así como
los principios normativos del derecho administrativo. En República Dominicana,
por ejemplo, a pesar de no existir prohibición o imposición al respecto, es
práctica constante de los órganos de la Administración Pública actuar conforme
a esta prohibición. En caso contrario, se estaría violentando el derecho de
defensa del administrado, y no necesariamente por no ser escuchado, sino porque
el simple hecho de existir la posibilidad de perjudicarse con un recurso,
impondrá la práctica de no recurrir. Asimismo, se estarían violentando los
derechos de notificación, presunción de inocencia, no auto inculparse y doble
grado de instancia.[6]
Las diferencias entre el Procedimiento
Administrativo Sancionador y el Procedimiento Sancionador Penal, a pesar de que
son distintos en algunos aspectos, guardan relación en cuanto a los principios
generales de ambos, por tratarse ambos del Derecho Sancionador. Sin embargo,
existen aún aspectos en los cuales no se ha fijado una opinión generalizada al
respecto, como es el caso de la aplicación de la “reforma en perjuicio”, a pesar
de que se ha formado una práctica generalizada al respecto. Tal es el caso de
República Dominicana, donde, como bien se ha indicado anteriormente, en el
ámbito del derecho administrativo sancionador, no se aplica esta reforma. En definitiva,
es hora de que los esfuerzos que hasta ahora se han implementado, den los
frutos esperados, con la promulgación de una ley de procedimiento
administrativo, donde este tipo de generalidades pueda establecerse.
[1]
GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. Principios
del Procedimiento Administrativo en América Latina. Escrito en “Derecho Público
a comienzos del Siglo XXI”, en homenaje a Alan Brewer Carías. Tomo II.
Editorial Civitas, S. A., 2003.
[2]
Destacamos que a pesar de los
esfuerzos en este sentido, y de que esta ley fue promulgada con posterioridad a
otras leyes especiales, por principio general del derecho, una ley especial
deroga a una ley general. En este sentido, existen sectores en que aún se exige
acudir a la vía administrativa antes de acudir a la jurisdiccional.
[3] RODRÍGUEZ HUERTAS, Olivo. Naturaleza y
Contenido Esencial de la Ley Reguladora de la Actividad de la Administración y
su control por los Tribunales. UNAM. Consultado el 10 de Febrero del 2012, en: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/6/2564/22.pdf
[4] FRAGA PITTALUGA, Luis. La prohibición de
la reforma en perjuicio en el procedimiento administrativo sancionador de
segundo grado. Escrito en “Derecho Público a comienzos del Siglo XXI”. Ídem.
[5]
FRAGA PITTALUGA. Ibídem.
[6]
Todos violentados en razón de que:
a) la actuación oficiosa de la administración impedirá que el administrado sea
escuchado, o que tenga conocimiento respecto de una nueva decisión hasta tanto le
sea notificada. FRAGA PITTALUGA. Ibídem.
