Legalidad de las restricciones al
comercio internacional
con la suscripción de acuerdos
internacionales de libre comercio
Los tratados
internacionales, en tanto que son suscritos por dos o varios Estados, normalmente
tienen la finalidad de establecer estándares o políticas mínimas de
cumplimiento en cada Estado, o la de regular la relación entre ambos países. Así,
es común observar que en materia comercial, los diferentes Estados unan lazos
de carácter lucrativo, con la finalidad de establecer las pautas necesarias
para el manejo de cada uno, constituyéndose en un verdadero contrato. Estos
acuerdos, conforme el convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados,
suscrito en fecha 23 de mayo de 1969, “obliga a las partes y debe ser cumplido
por ellas de buena fe”[1].
En este tenor, ningún Estado puede negarse al cumplimiento de un tratado
suscrito[2],
sin incurrir en responsabilidad internacional por inobservancia de las normas,
las cuales se entienden como “reconocidas y aplicadas en la medida en que
nuestros poderes públicos las hayan adoptado”[3].
El Tratado de Libre Comercio
suscrito entre República Dominicana y Centroamérica se constituyó como un
acuerdo que tenía la finalidad de “propiciar un mercado más extenso y seguro
para los bienes producidos y el intercambio recíproco de servicios en sus
territorios” y entre otras cosas, “promover el desarrollo económico de manera
congruente con la protección y conservación del medio ambiente, así como con el
desarrollo sostenible”[4].
Por lo tanto, no fue sorpresivo que se incluyera en su contenido una cláusula
relativa al trato nacional y otra relativa al trato de la nación más
favorecida. Así las cosas, principalmente porque dentro del marco del libre
comercio internacional, la práctica constante es otorgar a las personas físicas
y jurídicas provenientes de otros países, el mismo trato que se otorga a las
personas físicas y jurídicas nacionales.
En cuanto al trato nacional, el Tratado
de Libre Comercio República Dominicana-Centroamérica, ha reconocido de manera
expresa, en su artículo 4, que:
“Todos los bienes de una parte producidos bajo regímenes
de zonas francas y de los demás regímenes fiscales y aduaneros especiales serán
admitidos en el territorio de otra parte, en condiciones no menos favorables
que aquellas que se apliquen a los bienes de esa Parte, producidos en sus
propias zonas francas y demás regímenes fiscales y aduaneros especiales”.
De
lo arriba expresado, derivamos que la República Dominicana no estaría facultada
para restringir el comercio preferencial de los bienes afectados por el
acuerdo. Esto, bajo el entendido de que esta actuación constituiría un trato menos
favorable que el que se otorga a las entidades de índole nacional. Sin embargo,
la República Dominicana ha suscrito acuerdos que abren paso a una “zona gris”
en este aspecto, pudiéndose determinar, en consecuencia, la facultad legal de establecer
el tipo de restricciones anteriormente señaladas, sin necesidad de incurrir en
responsabilidad internacional. En consecuencia, en lo adelante serán analizados
algunos acuerdos relevantes, así como lo determinado por la Organización
Mundial del Comercio (OMC) en este sentido.
El
acuerdo sobre salvaguardias, anexo al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros
y Comercio (GATT) de 1994, establece la posibilidad de que un Estado parte de
la Organización Mundial de Comercio, pueda tomar las medidas necesarias, de
manera temporal, en caso de que la producción local se vea afectada o amenazada[5].
Estas medidas son las reconocidas por el artículo XIX del GATT de 1994, de
conformidad con lo establecido por el artículo 1 de las medidas sobre
salvaguardias. Al efecto, podemos mencionar como parte de éstas, las
siguientes: (a) suspensión total o parcial la obligación contraída con respecto
a dicho producto; o (b) retiro o modificación de la concesión[6].
De
conformidad con el artículo 2 del referido acuerdo sobre salvaguardias, estas
medidas solo podrán ser aplicadas[7] si
se ha determinado “que las importaciones del producto en su territorio han
aumentado en tal cantidad, en términos absolutos o en relación con la
producción nacional, y se realizan en condiciones tales que causan o amenazan
causar un daño grave a la rama de producción nacional que produce productos
similares o directamente competidores”[8]. No
obstante esto, las condiciones para que las medidas de salvaguardia sean
aplicadas frente a determinado país, deben cumplir con ciertos requerimiento de
forma, a fin de ser reconocida como tal, y no como una arbitrariedad por parte
del Estado que pretende aplicar una medida restrictiva del comercio sobre uno o
varios productos específicos.
Al
tenor de lo expuesto en el párrafo anterior, se ha reconocido un procedimiento
de investigación ante el Estado correspondiente, a fin de determinar la
factibilidad o no de aplicar la medida de salvaguardia. Este procedimiento
deberá darse a conocimiento de las partes interesadas y deberán celebrarse
audiencias públicas, con la finalidad de evitar la vulneración de los derechos
de la parte contra quien se pretende accionar[9]. A
raíz de este procedimiento, se podrá determinar si evidentemente existe o no
daño grave, o al menos amenaza del mismo sobre la “rama de producción nacional”[10]. Esto
quiere decir que si no se dan las condiciones de que (a) los productos a que se
refiere la medida de salvaguardia sean los mismos producidos a nivel nacional; o
(b) la importación de los referidos productos genere un perjuicio al comercio a
nivel nacional, ya sea grave o una amenaza en este sentido, no puede proceder
el Estado correspondiente a la imposición de las medidas que estime de lugar. Asimismo,
si no están dadas las medidas de publicidad correspondientes, las mismas no
podrán ser reconocidas[11].
Para la ley No. 1-02, el daño grave debe ser
entendido como “un menoscabo significativo de una rama de producción nacional”.
En cuanto a la amenaza al referido daño, esta se entiende como “la clara
inminencia de un daño grave basada en hechos”. También es necesario definir lo
que se entiende, a nivel nacional, por rama de producción nacional, la cual se
define como “el conjunto de productores nacionales de los productos similares,
o una proporción de ellos, cuya producción conjunta represente al menos un 50%
de la producción total de dicho productos”. Evidentemente, las definiciones a
nivel nacional no distan mucho de lo que ha sido reconocido internacionalmente
y ratificado por la República Dominicana.
El
artículo 5, numeral 1 del acuerdo sobre medidas de salvaguardia ha establecido
que “un miembro solo aplicará medidas de salvaguardia en la medida necesaria
para prevenir o reparar el daño grave y facilitar el reajuste”. Esto quiere
decir que además, las medidas de salvaguardia deberán ir orientadas únicamente
a reparar o prevenir los perjuicios que pudieren presentarse en caso de
mantener la entrada mediante aranceles preferenciales a determinado país. En
consecuencia, dentro de las medidas reconocidas por el GATT de 1994, deberá
determinarse cuáles son las más convenientes y/o adecuadas para el logro de los
objetivos correspondientes, tal y como lo reconoce la parte in-fine del
referido artículo. Evidentemente, esta situación tiene como finalidad la de evitar
la vulneración innecesaria de los derechos adquiridos por el Estado que se verá
perjudicado con las medidas, en virtud de un acuerdo firmado y ratificado por
ambas partes. La doctrina[12]
que ha tratado el tema, ha indicado que con la firma del GATT del 1994, “la
República Dominicana se ha comprometido a no mantener, ni establecer, ninguna
limitación al comercio transfronterizo (…)”.
Es
evidente, por lo tanto, que si bien se pueden establecer las restricciones que
se entiendan de lugar a determinados Estados, las mismas deberán cumplir con
los requisitos anteriormente señalados. Cabe destacar, en ese mismo orden de
ideas, la situación que se presentó en nuestro país en el año 2010, con relación
al comercio de productos textiles clasificados en las partidas 5407.20, 6305.33
y 6305.90 del arancel general de la República Dominicana, con El Salvador. La
República Dominicana y El Salvador se vieron envueltos en un conflicto, en
razón de que la primera decidió imponer restricciones arancelarias a la
importación del polipropeno procedente de algunos países de Centroamérica[13]. La
República Dominicana se defendía, mientras se encontraban tratando de resolver
el conflicto fuera de la Organización del Comercio, bajo el argumento principal
de que[14] “el
Salvador beneficiaba a sus empresarios con un incentivo equivalente al 6% del
valor FOB de sus exportaciones[15]”.
En este sentido, la República Dominicana entendió que debía aplicarse la medida
de aumentar los aranceles a los países correspondientes, a un 38%, velando
porque[16]
“el intercambio de bienes y servicios se desarrolle de manera justa”.
El
Salvador sometió el conflicto ante la OMC, bajo el entendido de que se
vulneraban algunos de los artículos arriba señalados, del acuerdo de medidas
sobre salvaguardia, y del GATT de 1994. Al efecto, el Grupo Especial, en su
informe, realizó las siguientes constataciones: República Dominicana violó sus
obligaciones, porque (a) en su
informe no proporcionó una explicación de la existencia de una evolución
imprevista de las circunstancias ni del efecto de las obligaciones del GATT de
1994[17];
(b) excluyó de la definición del
producto nacional directamente competidor a ciertos productos, y a ciertos productores
de productos similares o directamente competidores, a los efectos de la
definición de la rama de producción nacional[18];
(c) no proporcionó una
explicación razonada y adecuada sobre la existencia de daño grave[19];
(d) no tomó las medidas
razonables para excluir a Tailandia, como país en desarrollo, de la aplicación
de las medidas provisional y definitiva de salvaguardia[20].
Este informe fue adoptado en todas sus partes por el OSD en fecha 22 de febrero
del 2012, y aplicado por la República Dominicana en fecha 21 de abril del 2012,
mediante el levantamiento de la medida de salvaguardia y el establecimiento del
arancel Nación Más Favorecida (NMF) al nivel que se tenía antes de la
aplicación de dicha salvaguardia[21].
Lo
arriba indicado nos permite establecer que si bien es un derecho de cada Estado
la restricción del comercio preferencial, cuando así lo amerite el caso, también
deberán llevarse a cabo las medidas que se entiendan de lugar a fin de evitar
vulneraciones innecesarias a los derechos de la parte que podría verse
perjudicada, especialmente por el hecho de la responsabilidad internacional que
podría acarrear el Estado que imponga las medidas de salvaguardia. El caso de
El Salvador y República Dominicana, si bien culminó ante la OMC con una
decisión desfavorable para el último Estado, conllevó un beneficio para el
país, toda vez que El Salvador derogó los beneficios fiscales a sus ciudadanos,
para los productos que serían importados a nuestro país[22].
En otro orden de ideas y tomando en consideración el
aspecto nacional, debemos considerar que si bien es cierto que los tratados
internacionales rigen las relaciones entre dos o más países, no menos cierto es
que cualquier tratado que firme la República Dominicana debe suscribirse bajo
el marco de la legalidad. Esto así, toda vez que debe determinarse la
constitucionalidad del tratado antes de ser ratificado, lo que permitirá
menores inconvenientes a la hora de aplicar determinada norma. Esto se
fundamenta en lo previsto por los artículos 3 y 26 de nuestra Carta Magna, al
indicar que[23]
“somos un Estado soberano, libre e independiente de todo poder extranjero,
siendo esto una norma invariable”.
Lo anteriormente esbozado nos permite establecer que
nos encontramos en total facultad de aplicar la normativa que entendamos de
lugar, pudiendo defender los intereses del pueblo dominicano en caso de que se
vieren vulnerados. En este mismo sentido, nuestra norma suprema establece que[24]
“somos un Estado abierto a la cooperación, y apegado a las normas de derecho
internacional”, siempre y cuando hayan sido ratificados por nuestro
ordenamiento interno. Por consiguiente, los tratados internacionales deberán
ser cumplidos sin llegar a la necesidad de violentar los derechos de cada
ciudadano. En tal sentido, el Estado Dominicano podría ampararse en las normas
de derecho internacional generalmente aceptadas, con la finalidad de evitar la
vulneración de sus propios intereses.
Otro de los aspectos relevantes a considerar con
relación a la Constitución Dominicana es la libertad de empresa consagrada por
el artículo 50 de la misma. A través de ésta, se reconoce que[25]
“es deber del Estado reconocer y garantizar la libertad de empresa, comercio e
industria”. Esto quiere decir que se permite la apertura nacional para la
comercialización de bienes y servicios, con la finalidad de fomentar la
producción o la prestación de determinado servicio. En el caso planteado, tratándose
de la situación en que el Estado restringe el comercio, esto podría verse
justificado en la garantía de este derecho a los ciudadanos dominicanos.
Lo arriba indicado se fundamenta en que
evidentemente, si no establece restricciones, la producción nacional puede
verse gravemente afectada. Además, no se encontrarían los afectados en igualdad
de condiciones con los importadores, garantía que pretende protegerse en el
caso que nos ocupa. En consecuencia, también desde la perspectiva nacional
puede justificarse la decisión del Estado bajo el ámbito planteado. A raíz de
esta situación, en la República Dominicana se promulgó el 18 de enero del año
2002, la Ley número 1-02 sobre Prácticas Desleales de Comercio y Medidas de
Salvaguardas, la cual reglamenta la imposición de medidas al aumento de las
importaciones que causen daño grave a la producción nacional o que puedan
causar un daño grave, ya sean bienes iguales o similares.
Las prácticas desleales[26]
son consideradas como una actuación desleal de comercio internacional. Por lo
tanto, en caso de que se incurra en ellas[27],
el Estado se encontrará en facultad de tomar las medidas antidumping o
compensatorias que considera de lugar, a fin de evitar daños mayores. Estas
prácticas pueden presentarse como[28]
(a) actos de engaño; (b) actos de confusión; (c) actos de comparación indebida;
(d) actos de imitación; (e) actos violatorios del secreto empresarial; (f)
incumplimiento a normas; (g) actos de denigración y (h) inducción a la
infracción contractual, y pueden presentarse tanto a nivel nacional como
internacional. En este caso, el hecho de que una empresa nacional se encuentre
en desventaja frente a una internacional se constituye en un abuso de posición dominante[29],
consagrado en la ley 42-08.
Es menester indicar que el artículo 5 de la referida
ley No. 1-02, señala que las disposiciones que en ella se consagran tienen el
carácter de orden público. Asimismo, como ya se ha establecido, las
disposiciones de los diversos tratados o convenios internacionales celebrados y
ratificados por la República Dominicana, también poseen este carácter, por
aplicación del artículo 26 de la Constitución dominicana, anteriormente
transcrito. Independientemente de esto, cualquier situación que no hay sido
prevista, será cubierta conforme al Acuerdo Antidumping, el Acuerdo de
Subvenciones y Medidas Compensatorias y el Acuerdo sobre Salvaguarda de la
Organización Mundial del Comercio.
A los fines de aplicación de la Ley número 1-02
sobre Prácticas Desleales de Comercio y Medidas de Salvaguardas, se crea la
Comisión Reguladora de Prácticas Desleales de Comercio y Medidas de
Salvaguarda, la cual básicamente debe determinar si hay o no un daño grave o
amenaza de éste a la rama producción nacional, y si hay un daño o posible daño,
debe verificar si existe un nexo de causalidad entre el daño o amenaza de daño
y las importaciones objeto de dumping o subvencionadas. En este sentido, se
faculta a un órgano a nivel nacional a tomar las medidas que considere de lugar
para evitar situaciones que pudieren ser desventajosas para el crecimiento
económico sostenible del Estado Dominicano.
En definitiva, consideramos que es legal que la
República Dominicana pueda restringir el comercio a las importaciones, alegando
que las mismas deben realizarse en “condiciones no menos favorables que
aquellas que se apliquen a los bienes de esa Parte producidos en sus propias
zonas francas y demás regímenes fiscales y aduaneros especiales”, tal como lo
establece el numeral 1 del artículo 4 del Tratado de Libre Comercio firmado
entre República Dominicana y Centroamérica. Sin lugar a dudas, esto sería
permitido cuando se entienda que haya alguna amenaza a la producción nacional,
pues se debe garantizar la libre competencia.
Bibliografía
Normativa
Nacional
·
Constitución
de la República Dominicana, proclamada el 26 de enero del año 2010.
·
Ley
No. 42-08, sobre Defensa de la Competencia.
·
Ley
No. 1-02, sobre medidas sobre salvaguardia y acuerdos antidumping.
Internacional
·
Acuerdo
de medidas sobre salvaguardia.
·
Convenio
de Viena.
·
GATT
suscrito en 1994.
·
Tratado
de Libre Comercio República Dominicana-Centroamérica, vigente desde el año
2001.
Páginas
web
·
LELETIER,
Ana. Medidas de salvaguardia. Encuentro
Jurídico. 2011. http://www.encuentrojuridico.com/2012/11/medidas-de-salvaguardia-sobre-las.html
·
Caso llevado ante la
OMC por El Salvador, Costa Rica, Guatemala y Honduras, en contra de la
República Dominicana. http://www.wto.org/spanish/tratop_s/dispu_s/cases_s/ds418_s.htm
Conferencias
·
Secretariado Técnico de
la Presidencia. Conferencia de las
Naciones Unidas para el Comercio y Desarrollo (UNCTAD): Impacto de los acuerdos
de la ronda Uruguay sobre la economía dominicana. 1994. Santo Domingo,
República Dominicana.
Artículos
periodísticos
·
Periódico Hoy. El Salvador y República Dominicana discuten
controversia comercial. 16 de junio del 2009.
·
Periódico Hoy. El Salvador. 16 de junio del 2009.
[1] Artículo 26 del
referido convenio, relativo al principio pacta
sunt servanda.
[2] Luego de que ha sido
aprobado y ratificado por el Congreso Nacional, en el caso dominicano.
[3] Artículo 26 de la
Constitución de la República Dominicana, proclamada el 26 de enero del año
2010.
[4] Preámbulo del Tratado
de Libre Comercio República Dominicana-Centroamérica, vigente desde el año
2001.
[5] LELETIER, Ana. Medidas de salvaguardia. Encuentro
Jurídico. 2011. Consultado en http://www.encuentrojuridico.com/2012/11/medidas-de-salvaguardia-sobre-las.html.
[6] Igualmente, el
artículo 11 del acuerdo de medidas sobre salvaguardia ha prohibido la adopción
de “medidas de urgencia” sobre la importación de productos determinados, a
menos que tales medidas sean conformes a las disposiciones del artículo XIX del
GATT de 1994.
[7] Ya sea de manera
provisional, bajo el procedimiento establecido por el artículo 6 del acuerdo, o
definitiva.
[8] Es decir, que se
requiere de la existencia de un daño grave o una amenaza del mismo
frente a la “rama de producción nacional” para que pueda aplicarse la medida de
salvaguardia. Artículo 4 del acuerdo sobre medidas de salvaguardia.
[9] Artículo 2, numeral 1
del Acuerdo sobre Medidas de Salvaguardia.
[10] Denominándose así al
“conjunto de productores de los productos similares o directamente competidores
que operen dentro del territorio de un miembro, o aquellos cuya producción
conjunta constituya una proporción importante en la producción nacional total
de esos productos”. Artículo 4, literal c) del referido acuerdo.
[11] Así lo ha reconocido
el artículo 12 del acuerdo de medidas sobre salvaguardias, al indicar en su
numeral 3 que: “el Miembro que se proponga aplicar o prorrogar una medida de
salvaguardia dará oportunidades adecuadas para que se celebren consultas
previas con los miembros que tengan un interés sustancial como exportadores del
producto de que se trate, con el fin de, entre otras cosas, examinar la
información proporcionada en virtud del párrafo 2, intercambiar opiniones sobre
la medida y llegar a un entendimiento sobre las formas de alcanzar el objetivo
enunciado en el párrafo 1 del artículo 8”.
[12] Secretariado Técnico
de la Presidencia. Conferencia de las
Naciones Unidas para el Comercio y Desarrollo (UNCTAD): Impacto de los acuerdos
de la ronda Uruguay sobre la economía dominicana. 1994. Santo Domingo,
República Dominicana.
[13] El Salvador, Costa
Rica, Guatemala y Honduras. Consultado en http://www.wto.org/spanish/tratop_s/dispu_s/cases_s/ds418_s.htm
[14] Periódico Hoy. El Salvador y República Dominicana discuten
controversia comercial. 16 de junio del 2009.
[15] Esto se trata de una
medida adoptada por El Salvador mediante decreto No. 460, de fecha 15 de marzo
de 1990, publicado en el Diario Oficial No. 88, Tomo 307del 18 de abril del
mismo año.
[16] Periódico Hoy. El Salvador. 16 de junio del 2009.
[17] En violación al
párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994 y del párrafo 1 del artículo 3,
del párrafo 2 c) del artículo 4 y del párrafo 1 a) del artículo 11 del acuerdo
sobre salvaguardias.
[18] En violación al
párrafo 1 del artículo 2 y del párrafo 1 c) del artículo 4 del acuerdo sobre
salvaguardias y del párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994.
[19] En violación al
párrafo 1 del artículo 2, párrafo 1 del artículo 3, párrafos 1 a), 2 a) y 2 c)
del artículo 4 del acuerdo sobre salvaguardias y del párrafo 1 a) del artículo
XIX del GATT de 1994.
[20] En violación al
párrafo 1 del artículo 9 del acuerdo sobre salvaguardias.
[21] Información
recuperada de la página web de la Organización Mundial del Comercio (OMC). http://www.wto.org/spanish/tratop_s/dispu_s/cases_s/ds418_s.htm
[22] Mediante decreto No.
565 del año 2011.
[26] Definidas como “todo
acto o comportamiento realizado en el ámbito comercial o empresarial que
resulte contrario a la buena fe y ética comercial que tengan por objeto un
desvío ilegítimo de la demanda de los consumidores”. Ley No. 42-08, sobre
defensa de la competencia. Artículo 10.
[27] Ley No.
1-02, sobre prácticas desleales de comercio y medidas de salvaguardas. Artículo
3. Consultado en http://www.seic.gov.do/media/13653/Ley%201-02%20Pr%C3%A1cticas%20Desleales%20de%20Comercio%20y%20Medidas%20de%20Salvaguardias.pdf
[29] Definido por
el artículo 6 de la Ley No. 42-08, como “conductas de agentes económicos en un
mercado relevante susceptibles de barreras injustificables a terceros”. En su
literal f) consagra como una modalidad de la misma: “la aplicación, en las
relaciones comerciales o de servicios, de condiciones desiguales para
prestaciones equivalentes, que coloquen a unos competidores en situación de
desventaja frente a otros sin que exista alguna razón comercial que lo
justifique”.
